Licencias y autorizaciones ambientales para la construcción, modificación y explotación de las líneas eléctricas en Andalucía
Environmental licenses for the construction, modification and operation in Andalusia
José Manuel García Hiraldo 1
Resumen
Las líneas eléctricas necesitan para su construcción, modificación y explotación de diversas autorizaciones y licencias tanto del Ayuntamiento afectado como de otras administraciones en el ejercicio de sus competencias. Al margen de la autorización administrativa, de construcción y explotación regulada por la Ley del Sector Eléctrico y por el RD 1955/2000 de 1 de diciembre, y de la normativa en materia urbanística como la LOUA y el Decreto 60/2010 de 16 de marzo, estudiaremos las autorizaciones en materia ambiental y los instrumentos de prevención y control ambiental a los que típicamente están sujetas las líneas eléctricas en Andalucía. Pondremos el foco en las competencias municipales, ya que, además de ser el órgano sustantivo que resuelve en la calificación ambiental para líneas eléctricas de hasta 15 km de longitud, la licencia de obras está condicionada a la previa resolución del trámite ambiental que corresponda.
Palabras clave: Líneas eléctricas, licencias ambientales, Ley GICA.
Abstract
Both the Electric Sector Act and the Royal Decree 1955/2000 stipulate the obligation to obtain authorisation to construct, operate, modify, transmit or decommission any electricity generation, transmission or distribution facility. In addition, building licenses concerns city council as a whole. Leaving aside the administrative authorization for construction and operation regulated by the Electric Sector Regulation Act, and the Andalusian Planning and Building Act, we will describe environmental licensing procedures provides which will usually be necessary for the power lines construction in Andalusia under the environmental Regulation Act. The council city has competencies relating to the environment licenses for power lines until fifteen kilometres length as well as competences in the building licenses in all cases. Building licenses are linked to environment licenses and plays a key role the city council.
Keywords: Power line, environmental licenses, Andalusian environmental Regulation Act.
Recibido / received: 22/02/2021. Aceptado / accepted: 14/06/2021.
1 Ingeniero técnico industrial del Área de Fomento del Ayuntamiento de Níjar.
E-mail para correspondencia: jmghiraldo@gmail.com.
Introducción
Las líneas eléctricas, al tratarse de infraestructuras lineales susceptibles de atravesar y discurrir por zonas de diversa índole, para su construcción, modificación y explotación, con frecuencia están sujetas a múltiples autorizaciones y licencias en las que se entrelazan las competencias de las diferentes administraciones implicadas en la medida que la autorización de unas precisa informes preceptivos de otras.
Con frecuencia la tramitación de las autorizaciones previas a su construcción y/o modificación implican trámites farragosos en los que un conocimiento detallado del procedimiento resulta crucial, e incluso imprescindible si no se quiere sucumbir en el intento, sobre todo en los casos más complejos.
A la complejidad de la tramitación se suma la modificación y actualización permanente de casi toda la normativa aplicable. Y es casi toda porque afortunadamente alguna perdura prácticamente inalterada, como es el caso de la Ley de Expropiación Forzosa del año 1954. El contrapunto se puede encontrar en la regulación urbanística y ambiental.
Grosso modo, en la tramitación de las líneas eléctricas que discurren dentro de una misma provincia o comunidad autónoma, en función de las entidades, administraciones y actores involucrados, podemos hacer cuatro grandes grupos de autorizaciones/ trámites:
– Autorización administrativa previa, aprobación administrativa de construcción y autorización de explotación.
– Declaración de utilidad pública en concreto y tramitación correspondiente a expropiaciones.
– Las licencias urbanísticas y autorizaciones de otros organismos (carreteras, ADIF, AESA, etc.).
– Autorizaciones ambientales.
Quizá los grupos de trámites más complejos y que más tiempo precisan para su consecución son la expropiación forzosa y las autorizaciones en materia ambiental. A lo largo del presente artículo nos centraremos en las autorizaciones en materia ambiental, que, en el caso de las líneas eléctricas, al tratarse de una infraestructura lineal, por lo general implica un rosario de autorizaciones por parte de las diferentes administraciones con competencia en materia ambiental.
El estudio se centrará en las líneas eléctricas que discurren por la comunidad autónoma de Andalucía en suelo no urbanizable, puesto que en el caso de suelo urbano las licencias ambientales se reducen considerablemente y en la mayoría de los casos ni siquiera son exigibles. Se pondrá especial énfasis y abundamiento en el papel de los ayuntamientos en la tramitación de las autorizaciones, y se podrá comprobar la vinculación de las licencias urbanísticas con las autorizaciones ambientales.
En cuanto a competencias, es destacable que conforme a los artículos 148 y 149 de la Constitución Española, y conforme al art. 57 del Estatuto de Autonomía de Andalucía aprobado por la Ley Orgánica 2/2007 de 19 de marzo, la comunidad autónoma de Andalucía, en materia de medio ambiente, dispone de competencias compartidas y exclusivas según su ámbito. Por su parte, los ayuntamientos también disponen de competencias en materia de medio ambiente, reguladas estas en la Ley 7/1985 de 2 abril RBRL y el Estatuto de Autonomía de Andalucía.
A lo largo del estudio comprobaremos cómo se van aplicando al caso tanto normativas estatales como autonómicas, e incluso también las ordenanzas municipales al efecto.
Verdaderamente, no hay otra infraestructura que necesite más licencias ambientales (en cuanto a variedad) que una línea eléctrica que discurra por diferentes zonas, como pueden ser vías pecuarias, costas, cauces fluviales, espacios protegidos, montes públicos, etc. Quizá las carreteras también, pero se construyen con mucha menos frecuencia.
Tipos de líneas eléctricas
Las líneas eléctricas pueden clasificarse en función de su tensión y de su configuración. De este modo, dependiendo de su clasificación, configuración y longitud, los requisitos y las licencias ambientales serán unos u otros.
Clasificación en cuanto a tensión
Las líneas eléctricas se clasifican por su tensión en voltios, conforme a los reglamentos aplicables:
La tensión de la línea dependerá de la distancia a la que pretende transportarse la energía. Además, es proporcional a la distancia a la que puede transportarse: a mayor distancia se precisa de mayor tensión nominal de la línea.
En líneas aéreas de conductores desnudos, a mayor tensión nominal, mayor distancia de aislamiento y de seguridad, mayor sección de conductores y, por tanto, de mayor dimensión serán los apoyos que la soporten. De esta forma, las distancias verticales y horizontales que deben guardar respecto de vías pecuarias, carreteras, dominio público hidráulico, dominio público marítimo-terrestre, etc. aumentarán conforme se incrementa la tensión de la línea.
Clasificación en cuanto a configuración
En cuanto a configuración, las líneas eléctricas pueden clasificarse en líneas de conductores desnudos o aislados y aéreas o subterráneas.
Clasificación en cuanto a longitud
En materia ambiental, la longitud de la línea será indicativa del instrumento de prevención y control ambiental aplicable según se muestra en las tablas 4 y 5.
Instrumentos de prevención y control ambiental
Los instrumentos de prevención y control, en Andalucía, se definen y encuadran en el Título III de la Ley 7/2007 de 9 de marzo GICA, y “tienen por finalidad prevenir o corregir los efectos negativos sobre el medio ambiente de determinadas actuaciones” (art. 15).
Resulta de especial relevancia lo dispuesto en el artículo 17.2 de la citada ley: “Las actuaciones sometidas a los instrumentos de prevención y control ambiental regulados en el presente título no podrán ser objeto de licencia municipal de funcionamiento de la actividad, autorización sustantiva o ejecución, o bien, si procede, no se podrá presentar la declaración responsable o comunicación previa a las que se refiere el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin la previa resolución del correspondiente procedimiento regulado en esta ley”.
Del tenor literal anterior pudiera interpretarse que no es posible otorgar licencia de funcionamiento de la actividad, pero que quizá sí licencia de obra, cuestión un tanto dudosa, ya que el propio artículo condiciona la “autorización sustantiva o ejecución” a la resolución del procedimiento ambiental. Sin embargo, es el artículo 22.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales el que disuelve cualquier sombra de duda al disponer: “Cuando, con arreglo al proyecto presentado, la edificación de un inmueble se destinará específicamente a establecimiento de características determinadas, no se concederá el permiso de obras sin el otorgamiento de la licencia de apertura, si fuere procedente”. Por tanto, y a resultas de lo anterior, previa a la licencia de obra es preceptiva la licencia de apertura o “instalación” y esta está condicionada por el art. 17 de la Ley GICA a la resolución del procedimiento ambiental que corresponda.
El procedimiento, las competencias y especificidades de los instrumentos de prevención ambiental en Andalucía quedan regulados en la Ley 7/2007 GICA. Del mismo modo, en su anexo I se establece el instrumento de prevención ambiental que corresponde a cada actuación, así para el caso que nos ocupa las diferentes posibilidades se muestran en las tablas 4 y 5.
Autorización ambiental unificada (AAU)
La Autorización ambiental unificada se define como:
Resolución de la Consejería competente en materia de medio ambiente en la que se determina, a los efectos de protección del medio ambiente, la viabilidad de la ejecución y las condiciones en que deben realizarse las actuaciones sometidas a dicha autorización conforme a lo previsto en esta ley y lo indicado en su anexo I. En la autorización ambiental unificada se integrarán todas las autorizaciones y pronunciamientos ambientales que correspondan a la Consejería competente en materia de medio ambiente y que sean necesarios con carácter previo a la implantación y puesta en marcha de las actuaciones (art. 19.3, Ley GICA).
*AAU: autorización ambiental unificada. ** ENP: espacios naturales protegidos (incluidos los recogidos
en la Ley 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el inventario de Espacios Naturales Protegidos de
Andalucía y se establecen medidas adicionales para su protección), Red Natura 2000 y áreas protegidas
por instrumentos internacionales, según la regulación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio
Natural y de la Biodiversidad. *** CA: calificación ambiental
*AAU: autorización ambiental unificada. ** ENP: espacios naturales protegidos (incluidos los recogidos
en la Ley 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el inventario de Espacios Naturales Protegidos de
Andalucía y se establecen medidas adicionales para su protección), Red Natura 2000 y áreas protegidas
por instrumentos internacionales, según la regulación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio
Natural y de la Biodiversidad. *** CA: calificación ambiental
Se trata de un procedimiento reglado que engloba las actuaciones establecidas en el anexo I de la ley y sus modificaciones sustanciales, así como las actuaciones sometidas a calificación ambiental que afecten a más de un municipio. Adicionalmente, también se incluyen conforme al artículo 27 de la ley “Las actuaciones públicas y privadas que, no estando incluidas en los apartados anteriores, puedan afectar directa o indirectamente a los espacios de la Red Ecológica Europea Natura 2000, cuando así lo decida de forma pública y motivada la Consejería competente en materia de medio ambiente” y también “las actuaciones recogidas en el apartado 1.a) del presente artículo y las instalaciones o parte de las mismas previstas en el apartado 1.a) del artículo 20 de esta ley, así como sus modificaciones sustanciales, que sirvan exclusiva o principalmente para desarrollar o ensayar nuevos métodos o productos y que no se utilicen por más de dos años, cuando así lo decida de forma pública y motivada la Consejería competente en materia de medio ambiente”.
La actuación de los ayuntamientos, al margen de las licencias de actividad o funcionamiento que pudieran otorgar una vez resuelto el instrumento de AAU, se prevé en la Ley GICA al integrar en el procedimiento ambiental el previo informe de compatibilidad urbanística emitido por el/los ayuntamiento/s afectado/s (artículo 31 de la Ley GICA y artículo 17 del Decreto 356/2010 de AAU). De esta forma, se respetan las competencias de los ayuntamientos en materia de urbanismo establecidas en la Ley 7/1985 de 2 de abril RBRL y en el Estatuto de Autonomía de Andalucía.
En la figura 1 se muestra un esquema del procedimiento a seguir para la obtención de la resolución de AAU conforme a lo establecido en la Ley 7/2007 GICA y al Decreto 356/2010 de 3 de agosto, por el que se regula la autorización ambiental unificada.
Calificación ambiental (CA)
La calificación ambiental se define como: “Informe resultante de la evaluación de los efectos ambientales de las actuaciones sometidas a este instrumento de prevención y control ambiental” (art. 19.4, Ley GICA).
Al igual que ocurre con la autorización ambiental unificada, conforme se establece en el artículo 41.2 de la Ley GICA, “la calificación ambiental favorable constituye requisito indispensable para el otorgamiento de la licencia municipal correspondiente”.
Corresponde a los ayuntamientos la tramitación y resolución del procedimiento de calificación ambiental. Se trata de un procedimiento reglado que debe ajustarse a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley y en capítulo II del Decreto 297/1995 de 19 de diciembre, Reglamento de Calificación Ambiental.
Las fases del procedimiento se corresponden con la figura 2.
Para el caso que nos ocupa, y conforme hemos podido comprobar en las tablas 4 y 5, no hay ninguna tipología de línea eléctrica sometida al trámite de declaración responsable de los efectos ambientales.
En el anexo I de la ley se establece a qué actuaciones corresponde este trámite.
Los riesgos ambientales previsibles en la construcción, modificación y explotación de líneas eléctricas son los siguientes:
– Incendios forestales.
– Impacto sobre la vegetación y la fauna.
– Impacto paisajístico.
– Generación de residuos.
– Generación de ruido.
– Emisiones a la atmósfera (maquinaria durante la construcción y mantenimiento).
– Efectos sobre el suelo y las aguas (sobre todo en la fase de construcción).
– Efectos sobre el patrimonio cultural y arqueológico.
Para el caso de la protección de la avifauna y la prevención de incendios forestales existe la siguiente normativa específica:
– Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto, por el que se establecen medidas para la protección de la avifauna contra la colisión y la electrocución en líneas eléctricas de alta tensión.
– Decreto 247/2001, de 13 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Prevención y Lucha contra los Incendios Forestales.
Autorizaciones ambientales típicas
Dado que las líneas eléctricas son infraestructuras lineales que atraviesan el territorio, dependiendo de las zonas a las que afecte, deberán contar con las correspondientes autorizaciones ambientales.
En caso de que la actuación esté sujeta al trámite de AAU, las autorizaciones ambientales en las que las competencias recaigan sobre la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible, estarán integradas en la resolución del procedimiento. Sin embargo, cuando la actuación está sujeta al trámite de calificación ambiental, será preciso disponer de todas aquellas autorizaciones ambientales necesarias, ya que estas no se integran en el trámite.
A su vez, por las características de la línea eléctrica, la actuación puede no estar sujeta a ningún instrumento de prevención y control ambiental y, sin embargo, sí precisar de alguna autorización ambiental por verse afectado el dominio público hidráulico, el dominio público marítimo-terrestre, vías pecuarias, montes públicos, etc.
Las autorizaciones ambientales típicas para la construcción, modificación y explotación de las líneas eléctricas en suelo no urbanizable son:
– Autorización de uso de dominio público hidráulico o su zona de policía.
– Autorización de uso de dominio público marítimo-terrestre o su zona de servidumbre de protección.
– Autorización de ocupación de vías pecuarias.
– Autorización de ocupación de monte público y terreno forestal.
– Autorización por afectar a espacio natural protegido.
Dominio público hidráulico
Está regulado en el Real Decreto Legislativo 1/2001 de 20 de julio, texto refundido de la Ley de Aguas y el RD 849/1986 de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (Fig. 3).
Por lo general, la actuación está sujeta a autorización del uso o aprovechamiento especial del dominio público, sin necesidad de concesión administrativa, ya que en la mayoría de los casos se trata de cruces y actuaciones en la zona de policía.
Costas
Está regulado en la Ley 2/2013 de protección del litoral que modifica la Ley 22/1988 de 28 de julio de Costas y en el RD 876/2014 de 10 de octubre, Reglamento General de Costas (Fig. 4).
El artículo 25 de la Ley de Costas y el artículo 46 del Reglamento General de Costas prohíbe el tendido de líneas eléctricas de alta tensión en la zona de servidumbre de protección.
Por lo general, la actuación está sujeta a autorización del uso o aprovechamiento especial del dominio público, sin necesidad de concesión administrativa, salvo que se necesite la ocupación mediante apoyos o instalaciones auxiliares.
Montes públicos
Los montes públicos están regulados en la Ley 2/92 de 15 de junio, Forestal de Andalucía, y el Decreto 208/1997 de 9 de septiembre, Reglamento Forestal de Andalucía.
El procedimiento de autorización se regula en el artículo 68 del Reglamento y la legislación reguladora del patrimonio de la comunidad autónoma. En cualquier caso, la ocupación debe resultar compatible con las funciones del monte.
La ocupación del monte público requiere de la correspondiente concesión administrativa según se dispone en el artículo 28 de la Ley Forestal de Andalucía.
Terreno forestal
Los pasos por zonas boscosas y terrenos forestales de las líneas eléctricas están regulados en la propia normativa sectorial, en concreto el RD 223/2008 de 15 de febrero, Reglamento de Líneas Eléctricas de Alta Tensión. Adicionalmente, y con independencia de la adopción de las medidas preventivas exigidas en la normativa sectorial, se requiere de autorización ambiental para la instalación, modificación y explotación de líneas eléctricas en terrenos forestales conforme a la Ley 2/1992 de 15 de junio, Forestal de Andalucía y conforme al artículo 96.g) del Decreto 208/1997 de 9 de septiembre, Reglamento Forestal de Andalucía al implicar “Eliminación de la parte aérea de vegetación arbustiva mediante desbroce con fines de mejora silvícola, prevención de incendios o mejora de pastizales, no incluidas en el apartado 5.i)”. Así mismo, la instalación de una línea eléctrica puede considerarse una transformación del uso del suelo, por lo que también sería causa de autorización por este motivo conforme a la vigente Ley Forestal de Andalucía.
Espacios protegidos
Se precisa de autorización con los requisitos y especificidades previstas en el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de cada espacio protegido.
Resulta de interés para el caso de las líneas eléctricas lo dispuesto en la Ley 2/1989 de 18 de julio:
2. En el supuesto de que, por razones ambientales, la normativa de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, los Planes Rectores de Uso y Gestión y los Planes de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional establezcan una prohibición que impida la realización de infraestructuras lineales, estas podrán implantarse siempre que resulten autorizables de acuerdo con los procedimientos de prevención y control ambiental previstos en la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 45 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, para los espacios protegidos incluidos en la Red Natura 2000.
En el caso de que por razón de su naturaleza y características las citadasinfraestructuras lineales no estuvieran sometidas a procedimientos de prevención y control ambiental, conforme a lo previsto en el anexo I de la Ley de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, el procedimiento a seguir para su autorización será el establecido para la calificación ambiental en la Sección V del Capítulo II del Título III de dicha ley (artículo 15.Bis).
Vías pecuarias
Se regulan por la Ley 3/1995 de 23 de marzo, de Vías Pecuarias, y el Decreto 155/1998 de 21 de junio, Reglamento de Vías Pecuarias de Andalucía.
Los reglamentos de seguridad industrial al efecto incluyen requisitos en cuanto a distancias y coeficientes de seguridad de las líneas para la ocupación de las vías pecuarias.
La ocupación de las vías pecuarias debe resultar compatible y está sujeta a autorización conforme a los artículos 56 y siguientes del reglamento de vías pecuarias.
Conclusiones
Las autorizaciones y licencias ambientales en la construcción, modificación y explotación de líneas eléctricas constituyen un trámite esencial previo en el que participan diferentes administraciones y en las que, por lo general, los ayuntamientos representan el último escalón temporal del trámite en la medida que la licencia urbanística está condicionada a las autorizaciones ambientales.
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