La seguridad contra incendios
La Sentencia dictada el 27 de octubre de 2003 por el Tribunal Supremo ha provocado una situación sin precedentes en España: un Reglamento de Seguridad Industrial con importantes repercusiones para la seguridad de los centros industriales (RPIEI) ha sido anulado por el Tribunal Supremo (TS) ante el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales. Y es de gran importancia, también, desde el punto de vista económico como por sus implicaciones en de los centros industriales, ya que están afectados todos los establecimientos de éstas características construidos a partir de la fecha de entrada en vigor del reglamento, hasta la publicación de la Sentencia del TS en el BOE de 8 de diciembre de 2003.
Una decisión tan importante tomada por el TS, el vacío creado en el sector industrial en un área esencial como la seguridad contra incendios, las repercusiones que en la opinión pública tienen los incendios en la industria, las consecuencias de estos siniestros para las áreas habitadas y el medio ambiente, las miles de personas afectadas en las distintas fases de aplicación del reglamento, así como las interrogantes que surgen para todas las regulaciones de seguridad industrial aprobadas en los últimos diez años, inducen al Consejo General a divulgar ampliamente ante la opinión pública la situación creada ante la anulación por el TS del RPIEI.
“LA DECISIÓN DEL TRIBUNAL SUPREMO HA CREADO UN VACÍO EN EL SECTOR INDUSTRIAL EN UN ÁREA ESENCIAL COMO ES LA SEGURIDAD CONTRA INCENDIOS”
Así mismo, es importante conocer, siguiendo la política de transparencia impulsada desde el Consejo, aquellos argumentos sobre seguridad industrial que, fruto de una profunda reflexión, serían utilizados para plantear el recurso contencioso administrativo, y que han sido valorados por el TS con las consecuencias que ya conocemos. No cabía otra solución, no era posible mejorar el reglamento en lo esencial desde el punto de vista técnico, el reglamento articulaba procedimientos que limitaban las fórmulas operativas de actuación que afectaban a la aplicación del mismo de una forma integral y en todos los campos de implantación. No era posible plantear una mejora paulatina, solución que posiblemente intentaba el propio Ministerio de Ciencia y Tecnología ante los problemas de índole práctico en la aplicación del RPIEI era necesario cambiar el reglamento y sin embargo esta opción no era posiblemente barajada por el Ministerio ante la imagen negativa que supone cambiar radicalmente un reglamento aprobado hace tan solo dos años (BOE núm. 181 de 30 de julio de 2001). Si bien los borradores del reglamento circulaban hace más de 15 años, la realidad era que no se había conseguido un texto lo suficientemente útil y preciso como para satisfacer las necesidades de seguridad contra incendios que se requieren en los centros industriales.
Por fin se aprobó el RPIEI en 2001, de una forma un tanto oscura, ya que entre otros colectivos no se contó con la ingeniería institucional para su elaboración y consenso. Y a juzgar por la alegría mostrada por la sentencia del TS, tampoco se contó con colectivos de fabricantes de materiales de construcción de amplia representatividad en la fabricación de naves industriales o con los promotores de polígonos industriales con estructuras espaciales no fácilmente adaptables al reglamento.
Hoy en día, las regulaciones técnicas aprobadas fuera del consenso que represente el interés general de los usuarios de las mismas no se entiende, ya que suelen aparecer problemas de índole práctica para su aplicación a menos que su desarrollo se realice desde todos los puntos de vista. La normativa técnica debe ser elaborada contando íntimamente con el usuario diario de las mismas.
Volviendo a los motivos que sirvieron al Consejo General para plantear el recurso contencioso administrativo, es significativo destacar que el recurso se redactó con argumentos que trataban de paliar el efecto negativo para la profesión de los ingenieros técnicos industriales de tres problemas comunes en las regulaciones técnicas elaboradas en los últimos años por la subdirección general de Calidad y Seguridad Industrial del Ministerio de Ciencia y Tecnología. A continuación se analizan las consecuencias de estas argumentaciones.
Coordinación en seguridad industrial
El TS ha sentenciado dictando la anulación del RPIEI, de forma que acepta el argumento del Consejo General según el cual es necesaria la participación en la elaboración de reglamentos de seguridad industrial de un organismo, el Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial, hoy inexistente aunque obligatorio desde la aprobación de la Ley 21 de Industria en 1992. En este sentido, destacamos que las funciones del Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial son de una enorme importancia y lamentablemente no está operativo en España. Entre las funciones del consejo se encuentran las de impulsar y coordinar los criterios y actuaciones de las administraciones públicas en materia de seguridad industrial, las de crear comités para colaborar en las tareas reglamentarias y coordinar las actuaciones en materia de organismos de control, etc. Al no existir este organismo, estas actividades no han sido realizadas como marca la ley y por lo tanto es al menos cuestionable la forma en que se han abordado hasta el momento estas actuaciones importantes para la correcta elaboración de los reglamentos técnicos. La gran mayoría de los problemas detectados por nuestros servicios técnicos estaban íntimamente relacionados con materias que se encontraban dentro de las competencias del Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial.
Mención expresa merece la labor que tal organismo debería haber realizado para coordinar las actuaciones entre las comunidades autónomas y el Ministerio de Ciencia y Tecnología. En este sentido, varios de los estudios realizados han demostrado que algunas comunidades autónomas han regulado sobre seguridad industrial sin que exista una conexión entre las diferentes regulaciones, y tampoco un nexo de unión con las regulaciones del Ministerio de Ciencia y Tecnología. Este problema supone que la actuación de técnicos en distintas comunidades autónomas queda dificultada enormemente por tener que afrontar el conocimiento de normativas de seguridad industrial inconexas entre sí.
El TS ha visto tal importancia en el primero de los argumentos que ha anulado el reglamento sin necesidad de continuar los dos argumentos restantes. Estos argumentos, que para el Consejo General son tan importantes como el primero, son expuestos en los dos apartados siguientes.
“LA ACTUACIÓN DE TÉCNICOS EN DISTINTAS AUTONOMÍAS QUEDA ENORMEMENTE DIFICULTADA POR LAS NORMATIVAS DE SEGURIDAD INDUSTRIAL INCONEXAS ENTRE SÍ”
Límites cuantitativos en los proyectos
El segundo argumento se justifica por la redacción del último párrafo del artículo 4. Proyectos de construcción e implantación que dice: “Los Establecimientos industriales de Riesgo Intrínseco Bajo y cuya superficie construida sea inferior a 250 m2, podrán sustituir el proyecto por una memoria Técnica realizada por la empresa instaladora y firmada por un técnico titulado competente de la misma".
En principio pudiera parecer que con esta redacción queda controlado el riesgo ya que en general se exige un proyecto, si bien hay excepciones para establecimientos industriales de riesgo intrínseco bajo y cuya superficie construida sea inferior a 250 m2. Hay que tener en cuenta que la redacción del proyecto es la única fórmula que garantiza que el establecimiento industrial cumple el reglamento. El referido proyecto que será redactado y firmado por un técnico titulado competente, justificará el cumplimiento del reglamento. Además, debería indicar, de acuerdo con el Reglamento de Instalaciones de Protección contra Incendios, aprobado por el Real Decreto 1942/1993, de 5 de noviembre, y Orden de 16 de abril de 1998, los materiales, aparatos, equipos, sistemas o sus componentes sujetos a marca de conformidad a normas incluidos en el proyecto. Se indicaba así mismo la clase o nivel de comportamiento ante el fuego de los productos de la construcción que así lo requieran.
Es posible que en los grandes polígonos industriales, de algunos de nuestros mayores enclaves industriales, las naves de 200-250 m2 no sean comunes, y no se valore el riesgo que suponen. Sin embargo, en el resto de España son las más habituales ya que el tejido industrial lo configuran empresas pequeñas. Además, en estas naves puede haber igualmente instalaciones de riesgo, ya que el riesgo de incendio en la industria es independiente del tamaño.
Pudiera parecer que ya que la exención en la redacción de proyectos únicamente para naves con riesgo intrínseco bajo, justificase suficientemente las necesidades de seguridad. Este argumento sería aceptable si el riesgo intrínseco bajo justificase realmente el riesgo de los establecimientos categorizados de esta forma. Pero podemos hacernos la siguiente pregunta: ¿El RPIEI contemplaba suficientemente el riesgo de incendio de los establecimientos industriales en los establecimientos categorizados como riesgo intrínseco bajo? A raíz de los análisis realizados por el Consejo General de los documentos oficiales de la National Fire Protection Association (principal referencia mundial en la materia), la respuesta es categóricamente no.
El riesgo intrínseco (Qs) de cada sector de incendio se evalúa calculando la densidad de carga de fuego, ponderada y corregida, de dicho sector de fuego. Los coeficientes que permiten su cálculo son la densidad de carga de fuego, la masa y poder calorífico de cada combustible, grado de peligrosidad por combustibilidad de cada combustible, grado de peligrosidad por activación dependiente del grado de peligrosidad por combustibilidad. En conclusión, el reglamento no consideraba el riesgo de incendio más independiente del tamaño del establecimiento industrial, esto es, los procesos industriales desarrollados en el interior del establecimiento. Los riesgos en los establecimientos industriales son en muchos casos tan complejos que su control no estaba suficientemente regulado por el reglamento, entendemos que el papel que el técnico facultativo especializado en instalaciones industriales debe ser potenciado de forma que puedan valorarse consecuentemente estos riesgos.
Revisiones periódicas
El tercer argumento para la interposición del recurso se justifica por la redacción del último párrafo del artículo 6. Inspecciones que dice: "Aparte de la realización de las operaciones de mantenimiento previstas en el Reglamento de Instalaciones de Protección Contra Incendios, los titulares de los establecimientos industriales a los que sea de aplicación el presente Reglamento deberán solicitar, a un organismo de control facultado para la aplicación de este reglamento, la inspección de sus instalaciones".
Las razones por las cuales el recurso argumenta a favor de la realización de inspecciones de seguridad industrial por parte de los ingenieros técnicos industriales son básicamente las competencias históricas de peritos e ingenieros técnicos industriales para llevar a cabo esta actividad. Estas atribuciones profesionales se configuraban en la normativa anterior a 1957, desde la cual el perito industrial tiene reconocidas un ámbito genérico de atribuciones, sin limitaciones cualitativas pero sometido a límites cuantitativos. Posteriormente, la normativa reguladora de las enseñanzas técnicas a partir de 1957 y hasta 1986, respeta a los antiguos peritos industriales la "plenitud de derechos" que les venía reconociendo la legislatura anterior, confirmando el R.D.L. 77/1977 ese sistema tradicional de atribuciones genéricas sólo cuantitativamente limitadas. Por otra parte, el actual marco regulador, la ley 12/1986, definió cual era el ámbito de atribuciones profesionales de los ingenieros técnicos industriales y no contiene ninguna norma derogatoria de la regulación anterior directamente referida a los peritos industriales. Estas atribuciones, fueron consolidadas en la ley de industria y no hay argumento alguno para cercenar los derechos profesionales de este colectivo.
En definitiva las razones más significativas son estas tres: 1) Los ingenieros técnicos industriales tienen históricamente atribuciones para llevar a cabo inspecciones de seguridad. 2) La norma EN 45004 no se ha interpretado en España por parte de ENAC para realizar inspecciones en servicio. 3) Según los criterios europeos, las inspecciones de establecimientos industriales en cuanto al riesgo de incendio no requieren la intervención de terceras partes independientes (organismos de control).
